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纵深 | 风险面前,城市要多一点“韧性”

2019/10/23 2:06:54

纵深 | 风险面前,城市要多一点“韧性”


一场大雨,区域交通陷入瘫痪;一次火灾,造成严重经济损失和人员伤亡;一个莫名的喊叫,导致人群恐慌……当面临各种破坏性打击时,不少现代大都市显示出了较大的脆弱性。

由此,一种新的理念———“韧性城市”应运而生,并在一些城市“落地”,为完善和加强城市风险防范、应对机制提供了新的方向。

那么,什么是“韧性城市”?风险面前,城市如何才能多一点“韧性”?记者对上海社会科学院区域发展研究部主任张同林进行了采访。

 


既治慢性病,又治急性病

 

上海观察:据报道,美国洛克菲勒基金会推出了一个“全球100韧性城市”项目。目前,中国仅有湖北黄石、四川德阳、浙江海盐名列其中,而不见北上广等一线城市。请问,“韧性城市”到底有何标准?

 

张同林:美国纽约曾发布过一份长达438页的报告《一个更强大、更具韧性的纽约》。其中,具体解释了“韧性”的含义:

一是从变化和不利影响中反弹的能力,二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。

此前,国内有一些学者将相关概念直译为“弹性城市”。但是,“弹性”一词常给读者带来一种回到原有状态的思维惯性,不能完全涵盖“韧性城市”所强调的长期适应能力。

事实上,“韧性”含有弹性和恢复力这两个方面的含义。因此,一些权威的国际组织,如联合国等,在它的中文版官方文件中,一般也都使用了“韧性城市”。

联合国减灾署于2012年提出了“让城市更具韧性十大指标体系”,主要包括制定减轻灾害风险预算、维护更新并向公众公开城市抗灾能力数据、维护应急基础设施、评估校舍和医疗场所的安全性能、确保学校和社区开设减轻灾害风险的教育培训等指标。

传统上,不少城市的应急策略重心是灾后规划,相比之下,“韧性城市”强调通过对规划技术、建设标准等物质层面和社会管治、民众参与等社会层面相结合的系统构建过程,全面增强城市的结构适应性。

这一转变,体现了“短期止痛”与“长期治痛”的本质区别。城市“韧性”好比一剂良药,既治慢性病,又治急性病。

在宏观层面,慢性病包括公共交通系统效率低下、失业率居高不下、食物及水常年供应不足等;急性病则指城市遭受的突发事件冲击,如地震、洪涝、疫情、恐怖袭击等。

前者关乎生活水平,后者关乎生存问题。一座城市若能双管齐下,提升韧性,就能克服冲击与压力。

 


管理跟不上,容易出问题

 

上海观察:打造“韧性城市”,上海还可以有哪些作为?

 

张同林:“韧性城市”的两个重要标准:一个是技术标准,一个是社会管理规范标准。

技术标准中,首要的必须加强城市基础设施。这里分为四个方面———城市基础设施的规划、设计、建设、管理。

但我们现在这四个方面往往是脱节的,各管各的事。管规划的往往不考虑安全性标准、居民的便利性标准、建筑物寿命及公共服务能力等因素。而建完后,又面临没有专人跟进管理的问题。

管理跟不上,即便基础设施再如何符合安全标准,也容易出问题。我曾经在长乐路成都南路路口数过,骑电瓶车、摩托车、自行车的,90%闯红灯。这次交通秩序大整顿后,情况好了很多。可见,不少陋习是可以通过整治来纠正的。

事实上,如果大家都不遵守规则,社会就没有秩序,城市的安全风险就会随之大大增加。

以大客流应对为例。大客流管理最大的问题是,难以形成秩序。日本的经验表明,只要有序,再多的客流也不会出现问题。

日本人过年的时候喜欢去神社,比较有名的神社一天人流量大概有120万人。但是,它实行限时排队制,100人过去,再放100人,警察和执法人员在两边监督。

就上海的情况而言,游客通常喜欢从南京东路往外滩走。我们是不是可以在这个路线上适时控制人流进入,然后在外滩北端和南端各开一个出口。这样,就建立了一种人员分流秩序,不会因无序而产生人流对冲,也不用出动太多警力和执法人员。

 


日本经验:“四助”应对灾害

 

上海观察:您刚刚提到了日本的经验。我们知道,日本是世界上自然灾害最为严重的国家之一,而且,日本的城市中存在着大量木制建筑,对火灾的抵御能力较低。日本的公共安全体系,一直受到国际舆论关注。这方面,能不能再具体介绍下?

 

张同林:日本在城市公共安全管理方面所带来的教训是刻骨铭心的。阪神—淡路大地震发生后,日本兵库县加强了城市公共安全管理的体制建设。在地震发生之前,兵库县只有三四名官员负责防灾事务,并且没有专门的灾害管理中心。

日本木结构建筑较多,因而尽管国土面积狭小,日本的城市建设中还是预留了大面积的绿化空间。城市中央公园被公认为理想的应急避难场所。绿色隔离带不仅可以美化城市,还能够防止火灾的过度蔓延。

在日本,学校一般为应急避难场所。特别是小学对于社区居民而言通常距离较近,步行可至,因而特别适合紧急状态下的避难需求。

日本还是一个资源匮乏、灾害频发的岛国,人们的危机意识与此密切相关。为此,日本从上到下都非常注重社区防灾能力的培养,推动形成良好的居民参与机制,以便他们在政府救援到来之前开展自救与互救。

在阪神—淡路大地震中,许多被埋压者就是通过家人或亲友的救助而逃生的。

日本许多家庭都备有应急包。一些商店里也出售应急防灾产品,如压缩的水桶、便携式马桶、应急口粮、可储存6年的矿泉水等,品种繁多,有的还颇具匠心。例如,有一款收音机同时带有手电筒和报警器的功能。

我觉得,日本的经验可以归结为一个“四助体系”:

自助,即市民自己具备一定的防灾减灾能力;他助,大家要有同情心、互助意识;共助,即企业、社会组织要及时到位;公助,即政府机构要及时发挥主导作用,救护车、消防队、防灾技术小组要第一时间响应。

我想着重建议的是,上海每一个有条件的小区都应该成立由居民志愿加入的防灾小组,政府负责对人员进行长期培训,并给予物资支持。

 


预防为主,建设防灾生活圈

 

上海观察:这种现代防灾共同体意识,应该说是打造“韧性城市”过程中所不可缺少的。

 

张同林:是的,关键在于要有意识地建设一个社区防灾生活圈。

第一个应该设立生命线,保障粮食、水的供给线,这是基础设施方面的内容。

第二个是形成防灾绿地,起到隔离和提供休息的作用。

第三个是防灾据点的准备,在哪个地方有消防设备,有什么紧急的情况,大家就知道去哪里救助。像学校内部及周围,平常其实都要空出来,因为它是防灾的战略场所,原则上是不能停车的。

就政府的日常工作而言,重要的是“防灾”而不是“救灾”。这其实是一个很关键的理念转变。

对重点区域、重点建筑,还有重点人群,进行人和物的监控,通过网格化管理、信息化管理,实现防患于未然。

此外,信息收集和传达也很重要,既要有监控系统,也要发挥群众的力量,要有一个公共防灾机构负责接收、处理和发布信息。  
   
需要提醒的是,城市“韧性”能力的形成,还需要居民之间形成互信、互助的人际关系网络。在“熟人社会”解体后,我国城市社区如何建立互信合作的邻里关系,不仅关系着社会和谐,也关系着基层风险应对能力。

 

(题图来源:视觉中国  编辑邮箱:gongdy034@jfdaily.com)